叶辅靖:进一步扩大开放要革新边境内措施

来源: 发表时间:2018-07-18 18:37:16

 改革开放四十年来,我国翻天覆地伟大变化的诸多影响因子中,开放这个变量居功至伟。下一步我国要进一步扩大开放,就应高度重视、全面梳理、不断革新边境内措施,以此带动全国各领域进一步开放,尤其是金融进一步开放和风险防范以及“一带一路”建设的行稳致远。

 

  改革开放四十年来,我国翻天覆地伟大变化的诸多影响因子中,开放这个变量居功至伟。所以,习近平主席说,中国开放的大门只会越开越大。这是符合中国人民根本利益的英明宣示。下一步我国要进一步扩大开放,就应高度重视、全面梳理、不断革新边境内措施,以此带动全国各领域进一步开放,尤其是金融进一步开放和风险防范以及“一带一路”建设的行稳致远。

  有针对性地革新边境内措施

  影响我国下一步开放水平和质量的主要因素,除了市场准入问题外,更重要的是边境内措施问题。当前,全球开放的主攻方向,已经由关税、股比限制等准入的“边境”领域逐渐转向产业政策、知识产权政策、环境政策、投资政策等“边境后”领域。从TTIP、TTP、美韩FTA、日本—欧盟FTA和CPTPP的谈判内容看,“边境后”政策的内容均超过了“边境”政策。

  在这次中美贸易摩擦中,美国(还有欧洲)的抱怨、指责和攻击,除了指向股比等准入措施外,大量的是涉及边境内措施,包括产业政策、知识产权、投资政策、国有企业、竞争法规、海关及贸易政策、政府采购等横向政策,更包括农业、汽车制造业、民用航空、金融、教育、医疗卫生、信息和通信技术等具体行业政策和区域政策,特别是制造强国、知识产权、自主创新、网络安全、信息安全政策和数字贸易壁垒问题。他们认为,正是由于这些边境内措施的存在导致许多开放承诺落不了地,形成了事实上的非国民待遇。如在医疗领域,虽然我国允许设立中外合资医院,但卫生部门对于医院评级和医生职级晋升的管理体制未能和国际规则有效兼容,导致中外合资医院在评级、参与医保、医生晋级等方面和传统三甲医院的待遇存在很大差别。再如,我国虽然已经对于大多数外资项目建设实施了备案制管理,但由于在我国现行体制下,项目正式开工必须预先取得环境安全许可、消防安全许可等多项前置许可,而大多数发达经济体将这些许可置于事中事后环节,这种制度差异导致外资企业仍然认为现行的备案制管理“名不副实”。又如,在知识产权保护方面,我国法律体系对被侵权人遭受的实际损失的衡量范围要远小于欧美发达国家,且并未实施可能导致巨额罚金的惩罚性赔偿制度,导致我国知识产权侵权所可能付出的代价远低于欧美发达国家。

  对上述情况,应该怎么看、怎么对待?第一,这些问题不是我国所独有,在欧美各国都或多或少存在,不然的话,他们每年都互相列举对方那么多的贸易投资障碍,而且,既然那么开放,没有多少准入限制,为什么他们彼此在对方的市场份额并不高?第二,在许多情况下,这些边境内措施并非专门针对外部投资者的,我国国内企业面临同样的问题,严格来说,并非外国企业的非国民待遇,而是国民待遇,只不过是不利方面的国民待遇而已。第三,既然许多是中外企业面临的共同问题,除了极少数需要作为安全措施隐性壁垒加以保留外,大部分就应进行梳理分析,看哪些符合国情仍然行之有效,哪些科学性差,效果不好,需要进行革新,需要学习别国的先进做法,使之现代化。对于另外一些政策则需展开深入辩论以形成共识,例如,加入全球价值链,在价值链内实现升级的政策,还有未来中国需不需要产业政策,需要什么样的产业政策等。这实际上是以改革促开放。

  特别是,对符合全球化的大趋势,对我有利,能够有效提高市场运行效率,维护市场公平,应积极接轨。条件成熟的,直接在全国实行,不成熟的,应当以自贸试验区自由贸易港为主要平台,先试点,后推广。

  在此建议:第一,在产业政策方面,在追赶性领域,可以规定技术路径,但在未知领域,不要规定技术路径,而只规定目标和质量、安全和环保标准。政府应更多从需求侧进行支持,更多向基础领域倾斜,适当将外资企业纳入其中。更加注重支持行为的精细化。第二,在合规、竞争政策、知识产权、投资政策、海关通关、政府采购、标准等领域以及民用航空、信息通信技术、医疗医药行业,要更多借鉴发达国家相关做法的合理元素,增强我国相关政策的科学性、有效性、公平性或便利性。第三,在金融保险领域,除了落实宣布的各项开放承诺外,逐步减少影响外资金融机构非有机增长和有机增长的各种限制因素。第四,减少项目建设在安全、环保等领域的前置许可,代以严厉的事中事后监管。第五,在医疗、教育、文化、建筑设计、工业设计等专业服务领域,加强和国际通行规则的互认。在咨询、广告、会计、工业设计等高端商业服务方面实施多套规则并行和互认制度,即同时实行国内规则和欧美发达国家通行规则。第六,在我国具有优势的跨境电子商务、移动支付等新型业务领域,争取将国内规则上升为国际通行规则。

  渐进有序稳妥推进金融开放

  金融开放的内涵非常丰富,除金融业与金融市场外,它还包含跨境资本的自由流动与人民币汇率等多方面。因为一个国家如果要开放国内的金融市场,让海外金融机构进入金融市场买卖有价证券,必然会涉及资本在境内境外的流动,而跨境资本的流动又会对外汇市场上外汇与人民币的供求关系造成影响,从而影响汇率的走势。所以,金融对外开放是一个系统工程。

  (一)渐进稳妥推进金融开放。

  金融开放应坚持自主、有序、平等、安全的方针。人民币国际化是个自然历史过程,要顺应规律,同现代化建设相辅相成,统筹考虑。稳步推进人民币国际化,要统筹协调在岸和离岸人民币市场,建设人民币跨境支付系统,在对外合作中注重本币优先,重点扩大周边国家和“一带一路”沿线国家人民币使用,拓展人民币计价结算、投资交易和储备功能。人民币国际化要求稳步推进资本项目可兑换,要找到兼顾国情和国际标准的对接区,有序推进资本账户开放。目前我国90%以上的资本项目已实现可兑换、基本可兑换和部分可兑换。从国际经验看,重要经济体没必要百分百开放,要在提高风险防范能力、留后手的前提下,对条件成熟的项目逐步放开,有序实现资本项目可兑换,提高贸易投资便利化程度。

  积极稳妥推进金融业双向开放。全面落实准入前国民待遇加负面清单制度,确保已经公布的设立形式、股东资质、持股比例、业务范围、牌照数量等开放措施落到实处。完善跨境投资制度安排,促进境内外资本市场互联互通,健全合格机构投资者制度。允许更多符合条件的境外机构参与我国境内证券、外汇期货、黄金等市场交易,发行人民币债券。

  金融走出去,要着力加强“一带一路”建设和国际产能合作金融服务,坚持企业主体、市场导向、商业原则和国际惯例,用好各类资金,为“一带一路”建设和国际产能合作提供长期、稳定、可持续的金融支持,切实保障跨境投融资安全。推动国际货币体系和金融监管改革,提升我国的话语权和影响力。加强与主要经济体经济金融政策协调,推动多边监管合作和规则互认,推动我国先进行业标准和监管标准走出去,提高我国在国际金融组织中的地位和作用。推动亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行建成开放、多元、共赢的金融合作平台。

  (二)在开放中防范金融风险,维护金融安全。

  首先,金融开放应该用作利益置换的重要手段,应该当牌来打。原则上,我们必须高举开放大旗,但具体开放必须当牌来打,必须用来从欧美等对手那里换来利益。同时,金融开放要服务于国内发展大局,要服从于国家发展整体需要,不能单兵突进,为开放而开放。有些项目、有些领域的开放要有可逆性。

  其次,要借鉴发达国家的金融开放经验,注重金融安全防护网建设。表面上,西方国家金融服务业市场准入比较自由,实际上,多数发达国家金融开放度远不像名义开放度大。在西方发达国家,外资金融机构的市场份额普遍不高,如大陆欧洲普遍只有1%—2%,日本也是如此,美国稍高,但也不是很高。除了它们的货币是主要储备货币之外,它们为开放设置了许多屏障和防护网。尽管各国防护网的形式不尽相同,但都充分利用了其本国的历史文化传统,利用了实行已久的法律、市场力量和商业惯例等间接方式以及“看人下菜”的针对性手段,有效限制了外资金融机构的进入和经营。这些防护网包括:一是控制国际货币体系,维持金融霸权,对资本流动实行有针对性管制;二是要求本国公民控制、参与外资金融机构的管理决策;三是限制外资金融机构的经营范围,并在其他方面给予歧视性待遇;四是保持庞大的公法金融体系;五是放任本国大型金融机构的市场垄断;六是限制外资对所谓敏感企业和金融机构的恶意并购;七是长期实行混业经营,听任全能银行对证券、保险业的控制,利用主银行制,实现本国银行与企业的联姻;八是坚持对等开放原则。上述措施大多是以公益性、社会性、程序性的外衣出现,对外国竞争者的进入和经营而言,都是事实上的障碍。

  第三,要在实践中完善外资安全审查等机制,构筑金融开放的第二道防线,强化基于国际监管标准,持续审慎监管,在控制和化解风险上掌握主动权。另外,在坚持对外开放的前提下,争取把局部性保护的法理依据从国际法的范畴引向国内法的层面,并尽可能缩小相关法律的适用范围,进而淡化这种保护的行政色彩,低调处理保护行动,多从社会环境、历史文化传统、技术安全等方面入手,用维护本国消费者合法权益这样一些不具商业性动机的正当诉求,来设置防护措施。

  求真务实推动“一带一路”行稳致远

  “一带一路”是新时代全面提升对外开放水平的重点,也是我国构建面向发达经济体和发展中国家两个开放体系、更加积极主动对发展中国家开放的主要抓手。

  五年来,“一带一路”建设已经取得巨大成就。下一步,推动“一带一路”建设,要更好地突出重点,一是把政治战略考量和长远社会效益与经济回报、承受力和可持续性更好地结合起来。

  二是加强对不同对象国的科学研判,最大限度降低一地经验在他地的水土不服问题。如,在发展中国家公共采购处理经验、投资建设运营一体化经验,无法简单地复制到发达国家去。

  三是要认真探索如何应对对外合作中因政党轮替、文化冲突、宗教争斗、国家争端、私有制、恐怖主义、治理能力欠缺等带来的挑战问题。这些问题,欧美俄都没有解决,我们应该找出新路。

  四是应注意研究中外科技经济产业发展变动趋势,避免基于眼下的经济产业格局做出的基础设施决定,明天可能过时的问题。

  五是更有针对性地化解合作伙伴不对称积极性问题。

  六是着眼长远合作与发展,健全“一带一路”融资机制,强化安全保障机制,增强规则构建功能。

  叶辅靖

  (作者系国家发展改革委对外经济研究所所长)

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